M Sverige granskar: Statens metod för fördelning av pengarna för ny transportinfrastruktur kritiseras

(2025) Staten investerar 25 miljarder kronor årligen i ny transportinfrastruktur, men den metod som används i fördelningen av pengarna kritiseras nu av flera parter. Frågan är om den tar bort symptomen – i stället för problemen.

Det handlar om den så kallade fyrstegsprincipen, en arbetsmetod som ska förhindra att de som planerar transportinfrastruktur fattar allt för lättvindiga beslut. Den är uppbyggd i fyra steg: från att förändra beteenden, effektivisera befintlig infrastruktur och bygga om till att bygga nytt.

Principen har kritiserats och rosats från alla håll. Riksrevisionen riktade 2018 kritik mot Trafikverket för att inte tillräckligt använda steg 1- och steg 2-åtgärder, men poängterade samtidigt att de enklare åtgärderna sällan eliminerade bristerna i transportinfrastrukturen, utan kompletterade dyrare åtgärder. Riksrevisionen ställde också frågan om principen ens fungerade i syftet att leva upp till intentionerna.

Den enkla vägen?

Carl-Erik Stjernvall, teknisk expert på Riksförbundet M Sverige, ifrågasätter om Trafikverket i vissa fall använder fyrstegsprincipen för att slippa dyra lösningar.

– De enklare åtgärderna kan lösa symptom, men inte alltid problem. Ett exempel är när man väljer att skylta ner från 90 till 80 kilometer i timmen, vilket ökar trafiksäkerheten, men i långa loppet kanske det hade varit bättre att bygga en 2 + 1-väg, säger Carl-Erik Stjernvall. Han menar att underhållsskulden bara ökar om man väntar med att bygga bort bristerna i trafiksystemet, något som inte heller är bra för hållbarheten.

Prioriteringar

Måldirektör Jonas Eliasson på Trafikverket betonar att ett beslut om vilken åtgärd som ska användas alltid föregås av en lång process. 

– Våra pengar är ju inte oändliga och då måste man prioritera. Det innebär en vägbreddning på ett ställe mot en vägbreddning någon annanstans, och då är det de samhällsekonomiska analyserna, kalkylen och kostnadsbedömningarna som kommer in. Vi får då prioritera var det ger mest trafiknytta per satsad krona.

Kan det vara så att fyrstegsprincipen möjliggör för Trafikverket att välja enklare åtgärder i stället för att lösa problemen på riktigt?

– Vi bygger 2 + 1-vägar så långt vi har pengar till och där det är befogat med hänsyn till trafikflöden och byggkostnader. Det är olika dyrt att bygga på olika ställen på grund av markförhållanden och liknande. Men där det inte finns mittseparering ännu behöver vi ofta sänka hastigheten för att få en okej trafiksäkerhet.

– Det är inte fyrstegsprincipens "fel" att vi gör så, även om det visserligen överensstämmer med fyrstegsprincipen. Det är för att det är ett rimligt arbetssätt. Helst vill vi förstås bygga ut 2 + 1-vägar överallt där det är befogat, men vi har de pengar vi har. Även om det är väldigt mycket, så räcker det inte till allt, åtminstone inte med en gång, säger han.

En nationell plan

Frågan är aktuell. Den 30 september 2025 redovisade Trafikverket sitt förslag till en trafikslagsövergripande nationell plan för transportinfrastrukturen. Planen gäller över perioden 2026–2037 och redovisar hur Trafikverket vill göra väg- och järnvägsnätet robust och effektivt.

Men Trafikverket får också kritik från annat håll för att använda steg 1 och 2-åtgärder för sällan. Lunds kommun jobbar med Lundamats, som står för ett miljöanpassat transportsystem, en arbetsmetod som bygger på forskning där fyrstegsprincipen alltid ingår. Det gäller även en trafikplats i Lund mellan Gastelyckan och Lund Norra, där Trafikverket ska bygga nya ramper på E22 där vägen är hårt belastad med långa köer.

Lunds kommun planerar en ny anslutning från väg E22 till Ideon Science Park, ett område med 400 företag och många tusen anställda. Det är sista fasen av ett större förändringsarbete för att minska bilköerna när området förtätas och där man i 20 års tid arbetat med allt från åtgärdsvalsstudier till beteendeförändringar och ombyggnader.

Gröna resplaner

– Vi försökte minska resbehovet i området, bland annat genom att öka alternativt resande via hållbara transportmedel, säger Per Eneroth, trafikstrateg i Lunds kommun. Vi tog fram gröna resplaner hos företagen för att få arbetspendlarna att resa på ett mer hållbart sätt. Vi skrev avtal med bolag, lade en spårvagnsstation mitt i området och byggde ut cykelvägsnätet och spårvägen. Alla de här bitarna, förutom cykelvägarna och spårvägen, ingick i steg 1 och 2.

Lunds kommun har som mål att minska trafiken, men Eneroth menar att Trafikverket fattar sina beslut mer på prognoser än mål.

– Trafikverket räknar ut prognosen och bygger därefter, säger Per Eneroth. Det betyder att Trafikverket bygger ut för hög kapacitet, men vi vill inte ha mer trafik.

Trafikfarliga kösituationer

Anna Wildt-Persson, regional direktör på Trafikverket Region Syd, förklarar att de lösningar som genomförts för båda trafikplatserna i Lund är samordnade med kommunens trafikplanering och lokala förutsättningar.

– Vi skulle inte bygga en rampanslutning mot kommunalt vägnät som skulle riskera att leda till trafikfarliga kösituationer, säger hon.

– Steg 1-åtgärder handlar oftast om åtgärder som inte direkt berör den fysiska infrastrukturen och därför naturligt främst hamnar hos andra aktörer, som kommunerna som planerar bebyggelse i sina orter, säger Anna Wildt-Persson. Det handlar också om ekonomiska styrmedel, som Trafikverket heller inte råder över, till exempel skatter och avgifter eller bidrag.

Anna Wildt-Persson exemplifierar åtgärder som de använder inom steg 2 som busskörfält, signalprioritering, ITS-åtgärder som informationsteknik, hastighetssäkringar och driftsinsatser som ökat vinterunderhåll. Ett exempel inom steg 1 är trängselskatter.

Tankeställare

Jonas Eliasson menar att de blivit bättre på att dokumentera att de följer fyrstegsprincipen.

– Vi fick oss en tankeställare av Riksrevisionens påpekande, säger han och förklarar att höstens nationella planförslag kommer att vara lättare att förstå, med tydliga förklaringar kring prioriteten av satsningar.

Eliasson pekar också på hinder som myndighetens rådighet och finansieringsansvar. Han medger att det är vanligt att kommuner tycker att Trafikverket ska vara med och finansiera deras kampanjer eller andra beteendepåverkande insatser, som ökad cykling eller minskat bilresande. 

– Det är sällan som detta ligger inom vårt ansvar, det måste kommunerna själva betala om de vill ha. Så visst, steg 1-2-åtgärder gör vi, men vi bekostar inte det som ligger inom kommunernas ansvar och rådighet, säger Eliasson.

Lena Smidfelt Rosqvist är forskare och vd för Trivector Traffic. Hon nämner också rådigheten som en utmaning. Hon tycker dessutom att det är beklagligt att Trafikverket i sin basprognos utgår från att det blir mer trafik, när målen om hållbar utveckling kräver mindre motordriven trafik. Per Eneroth menar att 1- och 2-åtgärder oftast hamnar i kommunernas knä.

Tog fram underlag

Lena Smidfelt Rosqvist var en av de som på 90-talet var med och tog fram underlagsrapporten till fyrstegsprincipen. 2021 publicerade Trivector, med Lena som medförfattare, en forskningsöversikt över hur principen användes i transportplaneringen. Hon menar tvärtom att det är enklare för Trafikverket att ta tag i riktigt stora projekt än de enklare billigare lösningarna.

– De på Trafikverket är inte ointresserade av de billigare alternativen som steg 1 och 2, men åtgärderna i steg 3 och 4 ger tydliga effektsammanhang och blir billigare administrativt per investerad krona. Man vet vad åtgärden kostar, till och med hur mycket en meter väg kostar. Åtgärder i steg 1 och 2 är svårare att värdera, säger hon. 

Saknas det en helikoptersyn?

– Ja. Om Trafikverket använder sig mer av steg 1 och 2 kanske de inte behöver lika många steg 3 och 4. Det är liksom det som är hela finessen och grundtanken. Då kan man säga att det är oklokt att inte lägga resurser på 1 och 2 om det kan frigöra mer medel till relevanta och nödvändiga steg 3 och 4, säger hon.

Hur påverkar de val av åtgärd som Trafikverket väljer de negativa samhällseffekter som biltrafiken medför, Jonas Eliasson? 

– Vi funderar väldigt mycket på de problem som vägtrafik kan orsaka och som ibland kan förvärras när man gör åtgärder i vägtransporter. Professionen som trafikplanerare är att väga fördelar mot nackdelar på ett strukturerat sätt och bestämma om investeringen är värd pengar eller inte.

Han betonar samtidigt att det inte finns någon samhällsekonomisk styrning, eller politiska mål, om ”mindre biltrafik”, men att det finns politiska partier och organisationer med denna ambition och att det kan vara ett medel för att uppnå andra mål, såsom minskade utsläpp.

Frustrerande

Lena Smidfelt Rosqvist tycker det är frustrerande när politiken sätter upp mål om hållbarhet, och de myndigheter som har förutsättning att påverka detta inte jobbar mot målen. 

– Vi skulle vinna mycket på att alla samarbetade mot samma mål, säger hon, men det finns ingen myndighet som svarar för att hållbarheten nås – också ett politiskt beslut. Det saknas en sådan myndighet. Hon anser inte heller att Trafikverket tillräckligt ändrat sitt arbetssätt efter kritiken från Riksrevisionen.

– Egentligen har ingenting förändrats. Möjligtvis har arbetet med fyrstegsprincipen intensifierats hos kommunerna på lokal nivå. Det är mer fokus på hållbara transporter och mänsklig human mobilitet i städer och kommuner. Mer än vad det är på nationell nivå. Det är naturligt sett från det uppdrag man har.